1. 1887 年, Wilson(行政學之父) -〈行政的研究

主張政治和行政分離的觀點,行政問題不是政治問題,政治設定了行政的工作,但政治不應該操縱行政的運作,「行憲比制憲困難」,行政即忠實執行政策,是價值中立的。

  1. 行政所追求的核心為效率,因此可師法企業,以「經濟」、「效率」、「效能」來處理公共事務
  2. 「法律或政策如何快速公平的被執行」長久遭到忽略
  3. 美國公共行政之父Goodnow政治與行政:「政治是指政策或國家意志的表示,行政是指政策或國家意志的執行。」

二、      科學管理學派(管理技術學派)-泰勒科學管理之父

(一)    基本假定

  1. 人是理性人,會趨吉避凶,可以金錢激勵工作動機,用懲罰矯正不良的工作行為。
  2. 個人與組織間的關係應予明確化,強調專業分工,明確界定勞工與管理階層的責任。
  3. 知識必須經得起考驗,必須能公然呈現,接受批評與比較。

(二)    科學管理原則一書提出了四大原則

  1. 建立一套科學的管理方法,透過動作與時間的研究,找出四要素:

a.能量、b.速度、c.持久性、d.成本,並將工作流程標準化,希望能找出唯一最佳途徑

  1. 以這套方法篩選員工,找出最佳人選
  2. 採取科學的激勵方法來提高生產量,例如論件計酬,做得多錢就多。
  3. 專業分工,獲致最大的效率,管理者設計工作任務與流程,工人負責工作之完成。

(三)    限制

  1. 將工人視為機器的附件,人反而變成次要,組織成為優先,有「目標轉換」的嫌疑。
  2. 認為工人和管理者角色不同,工人接受指令完成工作,管理者負責工作方法的設計,並認為這是「合作」,可達成效率。但是工人不能參與設計、改良,可能造成「奴化現象」或「專業霸權」。
  3. 假定人類工作只是為了追求最高利益,卻忽略除了「物質報酬」外還有「精神報酬」。
  4. Taylor認為「唯一最佳法則」可以經由科學的方法獲得。但事實上人類受到體能、智能及時間的限制,難以具備發現或創造最佳法則的能力。

三、      行政管理學派(程序學派)-費堯、古立克&尤偉克

(一)    費堯(現代管理理論之父):其學說較著重在管理,主要有三大主張

  1. 工商企業的工作,可分為六大類:

     (1).    技術工作。

     (2).    商業工作。

     (3).    財務工作。

     (4).    保全工作。

     (5).    會計工作。

     (6).    管理工作。(管理又可分為:計畫(P)、組織(O)、指揮(C)、協調(C)、考核(C))

  1. 組織設計應根據五大原則,簡稱OSCAR

     (1).    目標(objective):組織應有明確目標。

     (2).    專業化(specialization):每個人從事的工作應限定為一種。

     (3).    協調(coordination):應有各種協調方式。

     (4).    權威(authority):應有最高權威者及權威系統。

     (5).    職責(responsibility):權責應相稱。

  1. 管理原則:依據POCCC,定下了14個管理原則

     (1).    工作劃分及結構

  1. 分工
  2. 管理統一
  3. 秩序

     (2).    權力劃分及結構

  1. 權力和責任
  2. 命令統一
  3. 中央集權
  4. 層級節制

     (3).    人力資源管理

  1. 紀律
  2. 公平
  3. 員工的酬勞
  4. 員工任期的安定
  5. 團隊精神
  6. 自動自發

     (4).    組織目標與個人目標間之關係

  1. 個人利益應置於團體利益之下

(二)    Gulick&Urwick1937年的行政科學論文集中提出了「POSDCORB」(受到Fayol影響)

  1. 行政學的第一個代表符號是POSDCORB,而非POCCC,因為Fayol是企管,而Gulick才是行政。
  2. POSDCORB代表:規劃(P)、組織(O)、用人(S)、指揮(D)、協調(Co)、報告(R)、預算(B)
  3. 整體的意思是:管理或行政即在制訂切實可行的計畫(P),建立合理的組織架構(O),運用有效的人力資源(S),經由適當的指揮(D)及協調(Co),定期或適時向有關單位、人員及公眾作報告(R),妥善的運用經費(B)以執行業務,並進行必要的管理至考核。

(三)    1983年,GarsonOverman修正了這些符號,改為PAFHRIER

  1. PA:政策分析。
  2. F:財務管理。
  3. HR:人力資源管理。
  4. I:資訊管理。
  5. ER:對外關係。

(四)    1993年,GrahamHays又將其修正為PAMPECO

  1. P:規劃。
  2. A:配置。
  3. M:市場。
  4. P:生產力。
  5. E:熱忱。(人事政策應激發員工的熱忱)
  6. Co:協調。

四、      官僚模型學派-韋伯

(一)    權威的型態,按歷史的演進可分為:

  1. 傳統權威:權威來自於世襲(繼承),權威的基礎是:服從我,因為我們的人民一直這樣做。屬於傳統取向的社會行為。
  2. 魅力(超人、奇魅)權威:權威來自於領導者個人超世俗的魅力,權威的基礎是:服從我,因為我能改變你們的生活。屬於情感取向的社會行為。
  3. 合法合理的權威(法定權威),權威來自於法規,權威的基礎是:服從我,因為我是你們法定的長官。屬於價值合理或目的合理的社會行為。

(二)    韋伯:「理性化、理智化、解除世界魔咒,是我們這個時代的特徵和命運」社會生活的理性化、經驗科學研究的理智化、宗教信仰解除魔咒帶動行政理性化,成為理性官僚制度發展的基礎。Beathom形容韋伯為「資產階及價值觀的旗手」

(三)    Weber理想型科層體制(官僚型模學派Bureaucratic Model School),特徵如下:

  1. 專業分工:組織中的人按其專業而分工,並施以訓練。
  2. 層級節制:組織型態係一層級節制的組織體系,依地位高低來規定人員間命令與服從關係,除最高上級之外,每一人員只有一位上司。
  3. 作業程序:組織中的人員有固定和正式的職掌,依法行使職權,即人員的工作行為,依據標準化作業程序。
  4. 非人情化:人員的工作行為和人員之間的工作關係,乃是「對事不對人」的關係。
  5. 永業傾向:人員的任用,採公開方式甄選。一旦錄用後,除非犯錯,否則人員有永業化傾向。
  6. 地位年資:薪資的給付與陞遷,依人員的年資和地位。

(四)    缺點:

  1. 專業人員往往只能在特定的環境之中工作,環境改變即無以為適
  2. 削弱上級對下級的影響力,使得上級必須經由嚴密的監督來管理下級,而不見得真正是以能力使下級佩服,造成下級可能對上級陽奉陰違
  3. 過份重視法令規章,使組織內成員的行為受到法規的束縛而行事僵化,缺乏應變能力,且造成目標錯置
  4. 過份強調機械性正式組織的功能,忽略了非正式組織的存在,亦即未考慮到組織內的成員其相互之間的互動行為對組織所可能產生的影響。
  5. 永業化的傾向使得組織內的成員喪失了奮發進取的精神
  6. 陞遷和薪資給付依照年資與地位,雖然減少了內部的競爭,但也使得成員們不重視實際的服務績效。

目標錯置(Displacement of Goal):一個有效率的官員必須要求行政人員行政之可靠性,如要使人員行為達到可靠性,就必須嚴格要求遵守法規條文,進而使法規條文本來是為了達到目的所採用的手段,行政人員卻把遵守法規當成目的。(墨頓Merton)

(五)    優點:

  1. 學術分析的奠基:科層體制的理想型提供了日後研究組織的架構,而多數都只是就其架構增減修飾,並未加以推翻。
  2. 官僚化傾向的肯定:民主社會仍是少數官僚菁英份子控制,尤以今日各國的統治型態為然。
  3. 高度的實務可用性:綜觀任何社會的組織,皆無法擺脫法規、結構、層級節制及制度,例如:利用上下組織體系的指揮系統,機關組織可達協調一致的完整性,且人員的工作行為皆有所遵循。

此制度的理想在於把人的因素除去,制度本身很好,但除去人的因素本身就是缺點,軍隊最像此體制。

 

特性

導致哪些缺點

反功能

後官僚型模修正(如何改進)

專業分工

本位主義訓練有素的無能

枯燥乏味

跨部門、跨層級的分工方式。

變革的預期心理(工作有可能變)

層級節制

削弱上級對下級的影響力

阻塞溝通

權威的形成以影響力為主

作業程序

目標錯置

僵化與目標錯置

只告訴你彈性原則並非固定不

變的規定。

非人情化

忽視組織成員相互間的影響

缺乏士氣

資訊共享建立組織成員對組織

目標的共識。

永業傾向

容易喪失奮鬥進取的精神

成就與年資的衝突

永業不在是唯一可取的價值。

地位年資

晉升不以實際績效為主

成就與年資的衝突

晉升以績效為主。

 

五、      動態管理學派-Follett

(一)    Follett是最早有系統且深入研究組織中有關人的問題者,主要著重

於人類行為的心理基礎及集體工作時的情感反應的作用。動態管理學派仍屬於「傳統理論」,其中的「動態」指的就是人。

(二)    主要學說:

  1. 額外價值論團體生活能使人產生額外情感,進而影響人的思考與行動,因此人將受團體生活所發生的影響而支配。
  2. 團體中的衝突與調和:成員間必有意見或利益的衝突,所以必須使用整合,來找到一項能滿足雙方的解決辦法,而不是透過妥協或鬥爭
  3. 協調的四原則:
    1. 直接交涉原則:由有關的人直接接觸。
    2. 早期原則:協調應於剛開始的地方即做好,越早越好。
    3. 互惠原則:協調應是各方面彼此間相互調整自己以適應別人的活動,各讓一步。
    4. 連續原則:協調是一種持續性的過程,要多次進行。
    5. 權威的看法:
      1. 情勢原則:人類只有在真的環境之中和事實的需要,才肯接受權威,換言之,因為情勢需要,所以才發號施令(有權威),並非由於命令,所以才有行動。
      2. 最後權威:每個人在其工作的範圍內,都有他特定的責任與職權,因此最高長官所謂「最後的決定」,只是整個決策過程的最後一刻。真正的權力乃是組織中大大小小權力的綜合。ex:行政機關的公文要層層蓋章,每個人都有權威,部長只是最後的決定。
      3. 職能合作:權威、監督及領導等皆應建立在客觀的事實之上,如此一來命令和指示自然失去個人的意味,權力大小、管轄部屬的意味也將消失,剩下的是一種真正合作的精神,亦即老闆與部屬的關係乃是以職能合作的精神為基礎。
      4. 人要加入組織,其主要價值是有效率的達成組織目標,次要的價值是「額外價值論」(例如歸屬感、安全感),而加入組織的每個人利益和觀念都不同,因此需要「衝突與整合」,並運用「協調的四原則」來解決衝突。

 

六、      傳統理論之檢討

(一)    傳統理論的重要原則

傳統理論的重點是效率,以「科學管理」的理論與方法為基礎,將組織視為靜態機器,企圖尋求唯一最佳法則,追求效率。並以經濟及技術的觀點來衡量組織,可說是一種靜態的行政學理論。五大重要原則:

  1. 系統化(專業分工)

     (1).    自然而準確的工作方式和工作程序。

     (2).    明確的權責分配。

     (3).    輕重緩急的先後次序。

     (4).    適當地安排事務的場所。

  1. 協調化:為了避免各部門本位主義,就必須協調合作。
  2. 效率化:以最少的投入,獲得最大的產出
  3. 標準化:每一重要的過程或動作,都要設定某種標準,目的也是為了達到效率化。
  4. 計畫化:機關內之任何工作,首先均應有計畫,譬如:金錢收支預算用人計畫及聘僱標準等。

(二)    傳統理論的缺失

 

  1. 過份強調「機械」的效率觀念,抹煞了人性的尊嚴。
  2. 過分注重組織靜態面,忽略組織的動態面:除Follet外,幾乎都只關心組織的靜態面。
  3. 將機關組織視為「封閉系統」:以為組織是獨立存在,事實上任何組織都會受外在環境的左右,有時它也會影響外在環境,所以它是一個「開放」系統。
  4. 對人類行為做了不切實際的假設:誤解人性是好逸惡勞的,認為人都是只為錢而工作,忽略了人有心理上的需求,如需要被尊重。
  5. 僅憑個人的知識、經驗及觀察所得即立下原理原則:傳統理論的學者,大多僅就其本身經驗和專業知識為基礎,來研究組織的問題,據此建立之理論,並未經嚴謹實驗證明。
  6. 為了修正上述缺失,故出現了行為科學,意圖以自然科學方法,研究人的行為,建立檢視人類行為的通則,其強調「價值中立」,即僅針對事實的研究。不過行為科學仍未修正到上述3.將機關組織視為「封閉系統」的缺失。

Wilson的價值中立,指的是依法忠實執行,法怎麼規定,就怎麼做。

行為科學的價值中立,指的是以科學方法所得的事實為主。

    阿莓莓KIKI 發表在 痞客邦 留言(0) 人氣()